La web-revue du Leadership Humaniste, par Pascal Ponty

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Management public, lève-toi et Marche

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Jacques Tati – Playtime

Il y a quelques mois à peine, on l’aurait dit impossible : rajeunir la classe dirigeante français, dépasser le clivage gauche-droite, exploser les deux plus grands partis… Alors, poussons l’avantage : et si l’on réinventait aussi le management public ?

La fonction publique, c’est 20% de l’emploi en France ou 5,5 millions de personnes, dont 4,3 millions dans la fonction publique d’état et la fonction publique territoriale – la fonction publique hospitalière, qui constitue le reste, relève d’une logique spécifique  (elle n’administre pas, elle « produit »). (source  : rapport annuel sur l’état de la fonction publique, édition 2016).

La manière dont ces plus de 4 millions de personnes sont gérées, n’a rien de neutre pour la vie quotidienne des français, pour l’image de l’Etat et des institutions, pour notre « performance » collective. L’image de l’action publique est aujourd’hui quelque peu écornée, mais historiquement elle a souvent été un moteur du changement et du progrès social. Mon questionnement : A quelles conditions, pourrait-elle le redevenir ?

Moderniser l’état, un sujet récurrent

Le sujet n’est pas nouveau. Michel Rocard, premier ministre, lançait en 1989 la politique dite de « renouveau du service public » reposant sur quatre axes :

« une politique de relations du travail rénovée, une politique de développement des responsabilités, un devoir d’évaluation des politiques publiques, une politique d’accueil et de service à l’égard des usagers ».

beta.gouv.fr

Depuis, plans de modernisation, chocs de simplification et nouvelles techniques de gestion budgétaire se sont succédés avec des bonheurs divers (à voir ici : une chronologie de ces actions, jusqu’en 2007). J’ai eu le privilège d’y participer – à un niveau extrêmement modeste, d’abord à la version la « RGPP » de sombre mémoire, puis et jusqu’à aujourd’hui dans des projets moins violents, cherchant à intégrer performance et bien-être. Aujourd’hui, et en attendant la version suivante, la « modernisation de l’action publique », à travers le SGMAP se traduit par un nombre très significatifs de projets. Il se passe des tas de choses intéressantes au SGMAP – cliquez donc sur l’alambic national ci-contre, pour quelques aperçus dans le domaine de la digitalisation !

Et pourtant… l’image d’une administration complexe, hypertrophiée, voire paresseuse, colle encore à notre pays.

On peut aujourd’hui sans ciller, affirmer qu’avec 500 000 personnes en moins ça fonctionnera aussi bien, sans enlever de tâches. Bon, il est vrai qu’il y a plein de choses qu’on a pu affirmer sans ciller…

En parallèle, nombre de services publics sont de moins en moins accessibles, dans les zones rurales ou périurbaines, pour des raisons d’éloignement physique mais aussi pour des raisons de complexité, d’inintelligibilité, de désorganisation. Nombre d’administrés renoncent, consciemment ou non, à certains droits. Et l’absurde reste quelquefois présent, comme lorsque l’on demande tous les deux ans à une famille de confirmer si le handicap d’origine génétique de son enfant est toujours d’actualité…

Tout cela à l’ombre omniprésente de la Dette, l’Etat dépensant chaque année plus que ce qu’il a… je n’ai rencontré aucun fonctionnaire qui s’en moque.

Jan Banning, 2006. Abdelaziz Ahmed Mohammed Al-Mugahed (1966) is responsible for sales of legal and tax publications by the governorate of Taizz. He earns 25.900 Riyals per month (US$ 145, euro 113).

Au contact de cadres de l’administration, je sens une grande volonté de progrès, un vrai désir de bienveillance et de performance, mais aussi une fatigue croissante devant des situations insolubles, une érosion du sens devant les complexités, une impuissance devant les doubles contraintes – il faudrait prioriser, mais tout est prioritaire, les tâches se complexifient, les ressources baissent… Nombre de ces managers, extrêmement compétents dans leurs responsabilités techniques, se trouvent démunis dans leurs responsabilités de management. Quant aux agents, je les rencontre moins mais ils voient trop souvent leurs métiers se dissoudre, dans la réduction des effectifs et/ou la digitalisation de l’Etat, mais sans que des perspectives claires les remplacent. Il sont au bout d’une chaîne hiérarchique traditionnellement autoritaire, et appliquent des décisions prises à des lieues d’eux et de leurs préoccupations…

Nouvelles donnes ?

Beaucoup de mots qui sonnent bien sont repris par les politiques, et ici je ne fais pas référence au micro-parti qui porte les idées de Pierre Larrouturou, mais à l’arrivée au pouvoir – bien réelle celle-ci – d’un mouvement nouveau, de gauche et de droite, de société civile et d’État. Cela va-t-il se traduire par de nouvelles dynamiques dans la gestion de l’administration ?

Un article évoque notamment les approches « managériales », qui pourraient s’y amplifier : Le gouvernement Macron: en marche vers le management ou vers l’innovation publique ?

Plus profondément, le candidat Emmanuel Macron avait un programme concernant l’action publique;  il est ici. On y parle notamment de:

  • rendre l’administration accessible à tous – en termes d’horaires d’ouverture, de canaux digitaux, de gestion des dossiers
  • responsabiliser les cadres et en particulier les dirigeants, dans le cadre de feuilles de route précise, et en les « protégeant » de l’interventionnisme quotidien des cabinets (ça, c’est bien vu.. mais comment va-t-on les empêcher d’intervenir ?)
  • s’engager sur les performances :

Chaque service accueillant du public (hôpital, école, tribunal, caisse d’allocations familiales…) devra afficher, trimestriellement au moins, ses résultats en termes de qualité de service sur la base d’indicateurs concrets

  • réduire de 120 000 le nombre d’agents (un départ à la retraite sur quatre ne serait pas remplacé; soit un effort de « productivité » de 2% en 5 ans) — tout en en augmentant le nombre de policiers et d’enseignants
  • « redonner du pouvoir à ceux qui font », déconcentrer les décisions
  • développer l’expérimentation, l’évaluation
  • favoriser la mobilité : assouplir le système des corps, alléger les contraintes statutaires d’accès aux fonctions de direction, recruter sur contrats dans les fonctions non-régaliennes
  • investir 5 milliards d’euros dans la modernisation de l’action publique)

Vaste programme! Tout cela est plutôt fourni et énergique. Ce programme est-il bon, est-il suffisant, est-il possible ?

Une vraie dynamique managériale, condition de la réussite

Bon, ce programme est –  en première analyse :

  • par sa focalisation sur les usagers, il donne du sens; la proposition sur la qualité de service, à elle seule, peut « tirer » dix ans de progrès
  • il affirme des orientations, pose un leadership
  • il exprime des éléments humanistes à travers l’attention aux usagers à nouveau, mais aussi à travers la volonté de déconcentrer, responsabiliser.

Cependant, on y retrouve un peu la vieille erreur attribuée à De Gaulle : « l’intendance suivra« . Peut-être. Pour qu’elle suive, et qu’elle fasse honneur à ce qui peut devenir un véritable projet de renouvellement de l’action publique, il faudra consentir un effort majeur pour la montée en compétences d’un véritable corps managérial de l’action publique. C’est cela qui manque au programme:  la différence entre un bon et un moins bon management est gravement sous-estimée dans l’administration, qui ne reconnait que les technicités.

Le management public est bien plus complexe, plus délicat, en même temps plus contraint que le management en secteur privé. Il est soumis à l’autorité du peuple, via l’édifice démocratique et le système politique. Il exerce lui-même l’autorité régalienne, et en même temps sert les citoyens et l’intérêt public. Il hérite d’une riche histoire, et des statuts et contraintes associées.

A titre d’exemples, et plus concrètement, voici mes premiers conseils à l’équipe de gestion publique qui cherchera bientôt à faire « marcher » tout cela :

  • Concernant les compétences managériales des cadres de l’action publique :
    • exiger une formation de base et d’amélioration permanente au management, indépendante des métiers techniques, pour tout cadre de la fonction publique en situation de management – du chef de pôle ou d’unité au directeur d’administration centrale. Les grades et primes associés à la fonction ne seraient pas validés hors cette condition.
    • inclure et décrire dans les fiches de postes des managers, un pourcentage de temps significatif et approprié consacré au management lui-même, au-delà des aspects techniques du métier.
    • inclure les aptitudes managériales dans les évaluations individuelles, systématiquement. Définir des parcours proprement « managériaux », permettant de valoriser les compétences de ce registre.
    • construire et faire vivre une véritable « école du management public » à la française – les méthodes du privé ne suffisent pas, ne conviennent pas à l’action publique
    • ouvrir les visions, les réflexions et les carrières à des opportunités de mobilité internationale
    • ouvrir les postes de management à des mobilités trans-corps, trans-ministères, trans-fonctions publiques, trans-nationales, trans- secteur privé et associatif, sous l’égide d’une fonction de développement du management interministérielle.
  • En voilà une équipe heureuse !

    Concernant les agents de tous niveaux

    • poser pour chaque agent un droit à être (bien) managé : faire partie d’une équipe qui se réunit, être encadré par un management de proximité, avoir accès à des ressources de RH performantes,
    • se voir proposer tout au long de la vie professionnelle des opportunités de développement et de progression
    • être consultés et entendus dans tous les éléments d’organisation du travail qui les concernent, dans toutes les décisions qui touchent à leurs compétences
    • se voir confier des responsabilités et des zones d’autonomie à la mesure de ses possibilités
    • conserver des réserves de postes et de fonctions, pour les agents qui présentent  peu de potentiel d’évolution notamment vers les technologies digitales
    • inclure dans les référentiels du management public, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui, une attention explicite et non « oubliable » au bien-être et à la qualité de vie au travail – attention outillée par des principes et pratiques définis
  • Concernant la gouvernance et l’organisation de l’administration publique
    • clarifier la gouvernance de chaque service de l’état; donner aux préfets de régions la responsabilité de l’animation managériale d’une véritable « équipe Etat », dans le cadre de feuilles de routes exprimées par les ministères centraux en termes de résultats (quoi et pourquoi), et non de moyens (comment).
    • contractualiser les relations entre l’Etat, les collectivités locales, et tous autres partenaires y compris du secteur privé, dans le cadre de projets localement performants plutôt que de tout définir dans des règlementations nationales lourdes et inefficaces
    • clarifier et mettre en œuvre le mot « déconcentrer« , qui reste bien flou dans le programme ci-dessus : donner à chaque manager à tous niveaux, des éléments d’autonomie et de liberté sur la gestion de ses priorités, la gestion et la rémunération de ses collaborateurs, l’organisation fine de ses services.
    • remplacer les fiches de poste définies centralement par les ministères, par la définition et l’attribution des  rôles et responsabilités (cf. méthodes de l’holacratie, par exemple ici)
    • ouvrir un canal de rétroaction sur la pertinence de la législation (c’est un tabou non mineur) : lorqu’une règle ou une loi est inapplicable, absurde, ou cosomme une énergie disproportionnée, ses exécutants (l’administration) devraient avoir le droit de la remettre en cause (et le législateur, le devoir de les écouter). J’ai quelques exemples en tête…(pour les initiés : les corrections graphiques pour les subventions européennes, qu’en dites-vous?)
  • Concernant la vision stratégique et la construction du sens :
    • décliner progressivement un projet pour l’action publique, en projets d’entités explicites et cohérents à tous les niveaux, en commençant par le haut (l’ État lui-même) – (voir ici un petit article de méthode à ce sujet)
    • guider les choix de priorités et les les investissements de progrès, par la « voix du client » – ici de l’usager, du citoyen, des partenaires de l’Etat
    • réaliser les gains de productivité, en lien avec les investissements de systèmes et les innovations de processus – et non en « coups de rabot » uniforme
    • faciliter à tous les niveaux le regard créatif, l‘intelligence collective, la participation citoyenne au fonctionnement administratif

J’avais prévenu : ce sont juste quelques « premiers conseils ». Il y a juste dix ou quinze ans de pain sur la planche.. Mais, et c’est souvent ce qui est satisfaisant dans des dynamiques ambitieuses, c’est qu’on peut commencer petit.. à toutes les échelles, un projet qui initie un mouvement dans les directions ci-dessus peut dès maintenant être engagé.

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